Система муниципального права в схеме

11.10.2018 Выкл. Автор admin

Система муниципального права в схеме

7. СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, в которой выделяются комплексы однородных норм, регулирующих определенные группы общественных отношений, входящих в его предмет.

Таким образом, система муниципального права включает следующие структурные части:

1) местное самоуправление в системе народовластия;

2) основы местного самоуправления: территориальные, организационные и финансово-экономические;

3) предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

4) гарантии местного самоуправления;

5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Система муниципального права основывается на логическом, последовательном разделении норм муниципального права и их объединении в однородные правовые комплексы, институты с учетом содержания и характера, регулируемых ими отношений в сфере местного самоуправления.

Следовательно, под системой муниципального права понимается объединение муниципально-пра-вовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.

Первым элементом являются муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение местного самоуправления в системе народовластия, определяющие его роль в развитии демократических начал в управлении обществом и государством. К этой группе норм относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых законодательством о местном самоуправлении, таких как местное самоуправление, муниципальное образование, вопросы местного значения, местный референдум, органы местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления.

Второй элемент системы составляют нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправления: территориальные, организационные, финансово-экономические. Они определяют порядок создания, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, а также закрепляют принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и других органов местного самоуправления, условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего. Третьим элементом системы муниципального права выступает группа норм, закрепляющих предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Данные нормы устанавливают собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Четвертый элемент системы – группа норм, устанавливающих гарантии местного самоуправления. Они закрепляют систему гарантий, обеспечивающих организационную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления.

Следовательно, пятый элемент составляют нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти нормы определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством, а также перед физическими и юридическими лицами.

Система муниципального права

Понятие системы муниципального права и его структура

Необходимым условием существования муниципального права как самостоятельной отрасли права, как целостного упорядоченного образования служит строгая внутренняя организация образующего его нормативного массива.

Муниципальное право, будучи частью единой правовой системы государства, само является сложной системой.

Система муниципального права представляет собой совокупность частей муниципального права, характеризующих его внутреннее строение и обособляющих его от других отраслей права, она выражается в объединении единых по своей юридической природе элементов в структурно упорядоченное целостное единство, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью, автономностью функционирования и взаимодействием с внешней средой.

Систему муниципального права определяют и как объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.

Поскольку муниципальное право является развивающейся, комплексной отраслью права, к его системе предъявляются повышенные требования. Построением системы муниципального права должны достигаться следующие цели и задачи:

  • обеспечение эффективного регулирования отношений, складывающихся в процессе осуществления местного самоуправления;
  • гарантирование реализации праванаселения и граждан на местное самоуправление, закрепленное Конституцией РФ и федеральными законами, при одновременной охране публичных интересов государства и общества;
  • обеспечение развития устойчивой системы органов местного самоуправления как основных субъектов муниципально-правовых отношений, а также иных субъектов местного самоуправления.

Непосредственно юридическим требованием к построению системы муниципального права является достижение строгой внутренней согласованности и упорядоченности правовых норм. Постановка и достижение указанных целей способствует эффективному воздействию норм муниципального права на общественные процессы, протекающие на местном уровне, стабильности института местного самоуправления в системе российской власти.

Будучи единым по содержанию, муниципальное право вместе с тем состоит из относительно автономных, но связанных между собой составных частей. Группировка элементов системы муниципального права возможна по различным основаниям, соответствующим характеру объективно существующих между этими элементами связей. Наиболее важное теоретическое и практическое значение имеет горизонтальная структура муниципального права. В соответствии с ней существуют муниципально-правовые нормы и муниципально-правовые институты, которые могут образовывать другие правовые объединения — части муниципального права.

Муниципально-правовая норма — первичный элемент системы муниципального права. Это правовые нормы, регулирующие общественные отношения в области местного самоуправления. Нормам муниципального права свойственны все признаки правовых норм: общеобязательность, установление государством, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами. Муниципально-правовые нормы имеют и специфические, свойственные только им особенности.

Значительную часть норм муниципального права составляют общеобязательные правила поведения, содержащиеся в нормативных актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Федеральное законодательство закрепляет право органов и должностных лиц местного самоуправления принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Своеобразие муниципально-правовых норм определяется и тем, что муниципальное право — это комплексная отрасль. Нормы комплексной отрасли права как бы распределены «по двум адресам»: некоторые из них выступают одновременно и нормами основных отраслей права.

Главная особенность муниципально-правовых норм связана с соотношением в их содержании государственно-властных и негосударственных начал. Нормы муниципального права, содержащиеся в нормативно-правовых актах органов государственной власти РФ и субъектов РФ, представляют собой государственно-властные веления, которые исходят от государства и обеспечиваются возможностью применения государственного принуждения.

В то же время многие муниципально-правовые нормы содержатся в нормативно-правовых актах органов местного самоуправления. Своеобразие этих правил поведения заключается в том, что, по крайней мере, генетически (по своему происхождению) они не могут быть отнесены к нормам, исходящим от государства в лице его правотворческих органов, т.е. являются негосударственными предписаниями. Правила поведения, содержащиеся в нормативных актах местного самоуправления, не являясь государственными, тем не менее носят публично-властный характер, так как исходят от муниципальной власти. Несмотря на существенную специфику муниципально-правовых норм, в частности тех из них, которые содержатся в нормативных актах органов местного самоуправления, все они в той или иной мере обеспечиваются государственными средствами гарантирования, в том числе судебной защитой, прокурорским надзором и др.

Все муниципально-правовые нормы являются нормами прямого действия. Так называемые «негосударственные» нормы муниципального права, содержащиеся в нормативно-правовых актах органов местного самоуправления, имеют все качества норм прямого действия на территории соответствующего муниципального образования. Для этого они не нуждаются в каких бы то ни было формах государственного признания или санкционирования, специально не предусмотренных законом (за исключением устава муниципального образования, который подлежит обязательной государственной регистрации).

Таким образом, основные особенности муниципально-правовых норм заключаются в том, что они:

  1. регулируют общественные отношений в сфере местного самоуправления;
  2. являются результатом правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
  3. имеют комплексный характер;
  4. являются нормами прямого действия.

В основу классификации муниципально-правовых норм могут быть положены следующие критерии.

По объекту правового регулирования они нормы подразделяются на следующие виды: закрепляющие местное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции местного самоуправления); регулирующие территориальную, организационную, финансово-экономическую, правовую основы местного самоуправления; закрепляющие предметы ведения и полномочия муниципальных образований; закрепляющие гарантии местного самоуправления; регулирующие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

По характеру содержащихся предписаний выделяются следующие нормы муниципального права: управомочивающие — нормы-разрешения, предоставляющие полномочия на совершение определенных действий (например, определяющие предметы ведения местного самоуправления); обязывающие — содержащие предписания на обязательное исполнение определенных действий (так, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина); запрещающие — нормы, устанавливающие запреты на совершение определенных действий (например, запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными законами).

По степени определенности (категоричности) предписаний нормы муниципального права подразделяются на императивные и диспозитивные.

По территории действия нормы муниципального права могут быть: федеральными (действуют на всей территории России); региональными (их действие ограничивается территорией конкретного субъекта Федерации); локальными (действуют в пределах отдельного муниципального образования).

По источникам закрепления выделяют нормы, установленные: Конституцией РФ, федеральными законами, другими нормативными актами федерального уровня; конституциями (уставами) субъектов РФ; законами и иными нормативными актами субъектов РФ, решениями представительных и других органов местного самоуправления.

Кроме того, различают материальные и процессуальные нормы. Материально-правовые нормы закрепляют конкретные правила поведения: полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права. Процессуальные нормы определяют порядок (процедуру) реализации материальных норм: порядок проведения выборов в органы местного самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения и т.д.

Одна правовая норма не в состоянии всесторонне урегулировать общественные отношения, не может эффективно действовать обособленно от других норм. Нормы муниципального права по признаку регулирования однородных и взаимосвязанных общественных отношений объединяются в муниципально-правовые институты.

Муниципально-правовой институт — определенная система норм муниципального права, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих относительно самостоятельную группу в рамках отрасли муниципального права.

Выделяются следующие базовые признаки правового института: наличие собственного предмета регулирования в рамках отрасли права; однородность фактического содержания регулируемых отношений; юридическое единство (комплексность) правовых норм; полнота и беспробельность регулируемых отношений; строго формальный характер; определенная нормативная обособленность в рамках отрасли; выполнение основных и специфических функций; особый субъектный состав; относительная самостоятельность и автономность функционирования в рамках отрасли; внутренняя организация нормативного материала.

Муниципально-правовой институт может рассматриваться как определенная система. Крупные муниципально-правовые институты или основные институты подразделяются на ряд субинститутов, объединяющих нормы, которые регулируют часть отношений данного вида. Элементарные институты имеют еще более узкую сферу правового регулирования и простую структуру, т.е. состоят из набора отдельных норм и представляют собой составные элементы субинститутов.

Критериями объединения муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты могут выступать факторы, свойственные самим правовым нормам, вытекающие из содержания регулируемых этими нормами общественных отношений. Поэтому каждый элемент системы муниципального права, его институт характеризуется наличием особых, имеющих правовую природу черт, которые свойственны нормам данного института и качественно отличают их от норм других институтов. Основным критерием для определения правовых институтов в системе муниципального права выступает предмет правового регулирования, который является частью предмета муниципального права в целом. Критериями выступают также: субъектный состав; специфические принципы; собственные функции; видовой характер норм данного института; целенаправленность правового регулирования; степень участия других отраслей права в регулировании отношений, составляющих предмет муниципально-правового института и др.

Например, институту муниципальной службы свойственны следующие специфические черты: особые субъекты правоотношений – муниципальные служащие; особые принципы муниципальной службы — равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой, профессионализм и компетентность муниципальных служащих, ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в РФ, внепартийность муниципальной службы и др.; преобладание норм конкретного действия, хотя есть и нормы-дефиниции, нормы-принципы; помимо норм, закрепленных в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в РФ», в соответствующих законах субъектов РФ и нормативных актах органов местного самоуправления, значительное место в регулировании данных отношений принадлежит нормам трудового законодательства, прежде всего установленных Трудовым кодексом РФ. Такую характеристику можно дать каждому институту муниципального права.

В науке муниципального права не получил однозначного решения вопрос о возможности и целесообразности обособления в системе муниципального права общей и особенной частей. Одни ученые обосновывают необходимость такого разделения, другие не выделяют в муниципальном праве общую и особенную части, некоторые предполагают наличие еще и специальной части.

Н.С. Бондарь не выделяет в системе муниципального права части, рассматривая ее как совокупность нескольких крупных блоков (групп) институтов муниципального права. В.И. Фадеев также не проводит деления муниципального права на части. Система муниципального права строится с учетом структуры федерального закона о местном самоуправлении. Схожую позицию занимает коллектив авторов учебного пособия «Муниципальное право (в определениях и схемах)». Они включают в систему муниципального права следующие институты: а) местное самоуправление в системе народовластия; б) основы местного самоуправления — правовые, территориальные, финансово-экономические; в) предметы ведения и полномочия местного самоуправления; г) гарантии местного самоуправления; д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью.

Подобное структурирование системы муниципального права не может быть признано обоснованным. Предложенная система не отражает всю полноту муниципально-правового регулирования, не является системой отрасли права. Не представляется возможным определить критерий, по которому произведено деление муниципального права на такие составные части.

Использование понятия «основы местного самоуправления» для определения муниципально-правовых институтов также является не совсем верным. Муниципальное право не может регулировать только основы местного самоуправления (организационные, территориальные, финансовые и др.), оно регулирует всю совокупность отношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления. Термин «основы местного самоуправления» может быть использован только в законодательстве, при регулировании отдельным законом (в частности, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») общих начал, принципов, основ местного самоуправления, которые затем конкретизируются в отраслевом законодательстве, законодательстве субъектов РФ, муниципальных правовых актах.

В целом предложенная система муниципального права совпадает со структурой Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Однако данным Законом не исчерпывается муниципально-правовое регулирование и законодательство о местном самоуправлении. При таком построении системы не учитываются важнейшие муниципально-правовые институты, которые закрепляют, например, формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, модели и систему органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальную службу, статус депутатов представительных органов местного самоуправления и т.д. Невозможно определить систему муниципального права исключительно на основе структуры его основного нормативного акта.

Для построения системы муниципального права необходимо использовать другие критерии, учитывать все муниципальное законодательство, а также общетеоретические принципы системы права. Наиболее полное, логически выстроенное, теоретически обоснованное определение системы муниципального права возможно только при разделении ее на общую и особенную части.

Выделение в муниципальном праве общей и особенной частей объективно обусловлено развитием данной отрасли права, совершенствованием ее структуры, развитием и усложнением научных взглядов на природу местного самоуправления и особенности его организации и осуществления.

Особую точку зрения на формирование системы муниципального права имеет Е.С. Шугрина, которая помимо общей и особенной частей в системе муниципального права выделяет и специальную часть. Наибольшее влияние на формирование местного самоуправления имеют региональные особенности, т.е. при одинаковой концепции местного самоуправления в масштабах Российской Федерации в разных регионах есть своя специфика. Поэтому указанный автор считает целесообразным выделение специальной части, в которую включаются нормы, регулирующие особенности местного самоуправления в различных субъектах РФ1. Такой подход возможен, но в случае структурирования системы муниципального права в образовательных целях как учебной дисциплины, а не как отрасли права.

Вертикальное структурирование муниципального права обусловлено прежде всего федеративным устройством российского государства, а также выделением особого уровня организации публичной власти — муниципального, не входящего в систему государственной власти. Иерархическая связь между нормами муниципального права зависит от юридической силы нормативных актов, в которых они содержатся. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» нормы муниципального права содержатся в Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах РФ, федеральных конституционных законах, упомянутом выше Законе, других федеральных законах, указах и распоряжениях Президента РФ, постановлениях и распоряжениях Правительства РФ, иных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, конституциях (уставах), законах и иных нормативных правовых актах субъектов Федерации, уставах муниципальных образований. Кроме того, муниципально-правовые нормы содержатся в решениях, принятых на местных референдумах и сходах граждан и в иных муниципальных правовых актах.

Особую роль при формировании иерархических связей в системе муниципального права играет возглавляющий законодательство о местном самоуправлении Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. Именно он является центром системы муниципального законодательства, управляет этой системой. В соответствии с ним федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и данному Закону, ограничивать гарантированные им права местного самоуправления.

Муниципальное право, муниципальное законодательство и права человека

Система муниципального законодательства оказывает влияние на формирование системы муниципального права. Главным образом это относится к основополагающим законам о местном самоуправлении.

Например, сам Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. представляет собой общую часть законодательства о местном самоуправлении. Отраслевое законодательство, закрепляющее компетенцию органов местного самоуправления по различным сферам управления, составляет особенную часть муниципального законодательства. В связи с этим все более актуальной становится проблема соотношения общего законодательства о местном самоуправлении и отраслевого законодательства, прежде всего норм, закрепляющих полномочия органов местного самоуправления.

Нормы, устанавливающие компетенцию органов местного самоуправления, содержатся в гражданском, земельном, финансовом, градостроительном, военном законодательстве, законодательстве об образовании, здравоохранении, культуре и спорте, об охране общественного порядка, о жилищно-коммунальном хозяйстве и других отраслях. Нормы, содержащиеся в Законе от 6 октября 2003 г., определяют в общем виде правовой статус органов местного самоуправления и предполагают дальнейшую детализацию в нормах отраслевых законов, которые должны быть более подробными и развернутыми. В случае расхождения общих норм законодательства о местном самоуправлении и норм отраслевого законодательства должны применяться последние, поскольку они являются специальными.

Статья 4 Закона от 6 октября 2003 г. установила определенный приоритет общих норм муниципального законодательства над нормами других законодательных актов, поскольку федеральные законы и законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и общему федеральному закону, а в случае такого противоречия применяются положения Конституции РФ и указанного общего федерального закона. Это положение, справедливо отмечает А.Н. Кокотов, не может распространяться на нормы гражданского, финансового (прежде всего налогового и бюджетного), земельного и других основных отраслей законодательства. Нормы муниципального права и законодательства, будучи вторичными, комплексными, не могут противоречить нормам основных отраслей права.

Вместе с тем некоторые отраслевые законы шире определяют компетенцию органов местного самоуправления, чем Закон от 6 октября 2003 г., например Закон РФ «О защите прав потребителей» (ст. 44). Другие, наоборот, недостаточно конкретизируют полномочия местных органов в определенных сферах управления (например, из содержания ст. 22 Федерального закона «Об архитектурной деятельности в РФ» невозможно понять, какими полномочиями наделяются органы местного самоуправления в данной сфере, относятся ли эти полномочия к собственной компетенции местного самоуправления по решению вопросов местного значения, либо делегируются государством).

Система муниципального права и система законодательства о местном самоуправлении — тесно взаимосвязанные, но самостоятельные категории. Система муниципального права — объективно существующее деление внутри муниципального права, в рамках его содержания. Система источников муниципального права (система муниципального законодательства) представляет собой состав, построение источников как внешней формы муниципального права, предполагает наличие в них подразделений, обособленных по предметному и целевому признакам. Вместе с тем система муниципального права и система его источников тесно взаимосвязаны, они выражают органическое единство содержания и формы в праве. Именно в системе источников в определенной мере проявляется система муниципального права. Через систему источников правотворческие органы могут воздействовать на систему муниципального права. Это воздействие является результатом не автоматического обособления той или иной сферы правовых актов, а прежде всего основанной на объективных факторах кодификационной работы правотворческих органов, в результате которой оказывается возможным формировать и развивать системные нормативные обобщения, что предполагает определенные структурные преобразования в содержании муниципального права.

Система муниципального права и система законодательства о местном самоуправлении не тождественны. Между ними имеются существенные различия, которые позволяют говорить об их относительной самостоятельности.

Во-первых, первичным элементом системы права является норма, а первичным элементом системы законодательства о местном самоуправлении выступает нормативно-правовой акт — внешняя форма выражения правовых норм. Муниципально-правовые нормы — строительный материал, из которого складывается муниципальное законодательство. Но при построении законодательства о местном самоуправлении эти нормы могут употребляться в разном наборе и в различном сочетании определенного нормативного акта. Этим определяется то, что муниципальное право как отрасль права не кодифицировано, а действующий в этой сфере нормативный материал разбросан по различным правовым актам.

Во-вторых, внутренняя структура системы муниципального права не совпадает с внутренней структурой системы законодательства о местном самоуправлении. Вертикальная структура муниципального законодательства строится в соответствии с юридической силой нормативно-правовых актов, компетенцией издающего их органа в системе субъектов нормотворчества. В этом плане система муниципального законодательства непосредственно отражает государственное устройство Российской Федерации, в соответствии с которым существует федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, нормативно-правовая база органов местного самоуправления. Горизонтальная же структура муниципального права – это его деление на нормы, институты и части.

В-третьих, если система муниципального права носит объективный характер, то система законодательства о местном самоуправлении в большей степени подвержена субъективному фактору и зависит во многом от воли законодателя. Это хорошо было заметно на примере структуры законов о местном самоуправлении 1991 и 1995 гг. Объективность системы муниципального права объясняется тем, что она обусловлена различными видами и сторонами общественных отношений в сфере местного самоуправления. Субъективность законодательства относительна, так как она тоже в определенных пределах зависит от объективных социально-экономических процессов.

Особое место в системе муниципального законодательства занимает Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511, который, в свою очередь, представляет систему российского законодательства в целом. Отдельная рубрика раздела «Конституционный строй» посвящена местному самоуправлению. Предложенная в Классификаторе система нормативных актов о местном самоуправлении в целом соответствует сложившейся системе муниципального права.

Систему законодательства как и систему муниципального права можно поделить на общую и особенную части. В общую часть муниципального законодательства должны быть включены институты, содержащиеся в рубрике «Местное самоуправление»: общие положения, устав муниципального образования, представительные органы местного самоуправления, глава муниципального образования, местная администрация, территориальное общественное самоуправление, муниципальная служба и т.д.

Остальные институты муниципального законодательства, составляющие особенную часть, распределены по разделам классификатора, характеризующим систему нормативных актов в различных отраслях хозяйства: право муниципальной собственности, местные бюджеты, местные налоги и сборы, городской транспорт, муниципальный жилищный фонд и т.д.

Система муниципального права не остается неизменной. Она развивается, видоизменяется, поскольку должна обеспечивать необходимый уровень правового воздействия на общественные отношения в области местного самоуправления в соответствии с реальными потребностями. Совершенствование системы муниципального права связано прежде всего со становлением муниципально-правовой науки, формированием и развитием научных идей, теорий, концепций.

Муниципальное право рассматривается сквозь призму прав человека, которые составляют смысл и содержание местного самоуправления. В частности, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, В.В. Пылин в системе муниципального права выделяют гуманистические, социальные и политические основы местного самоуправления.

Гуманистические основы местного самоуправления определяются как совокупность правовых нормпринципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления местного самоуправления по соблюдению и обеспечению прав и свобод человека и гражданина, которые должны определять смысл и содержание местного самоуправления. Безусловно, исследование местного самоуправления с позиции прав человека и гражданина, выделение гуманистических институтов в системе муниципального права является очень прогрессивным и перспективным, так как местное самоуправление — это прежде всего право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, наиболее близких и важных для каждого человека.

Социальные основы местного самоуправления — совокупность нормпринципов, закрепляющих и регулирующих социальную политику местного самоуправления, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Кроме того, в системе муниципального права выделяются и политические основы местного самоуправления — совокупность правовых нормпринципов, закрепляющих и регулирующих политическое и идеологическое многообразие в местных сообществах, политические права и свободы граждан. Реализуя свои политические права, прежде всего право избирать и быть избранным, право на участие в референдуме, право на обращение в органы власти, граждане участвуют в осуществлении местного самоуправления.

В то же время высказывается мысль о необходимости отказаться от рассмотрения местного самоуправления как права человека (гражданина) на самостоятельное решение вопросов местного значения. Плюралистическая концепция субъектов права на местное самоуправление (право граждан, с одной стороны, и право населения, местного сообщества — с другой) рассматривается как недостаток российского муниципального права, российской модели местного самоуправления. На настоящем этапе развития муниципального права такое предложение преждевременно. Именно закрепление и реализация права граждан на осуществление местного самоуправления как особого вида публичной власти является важной гарантией демократического государственного устройства России.

Общая часть как базовое подразделение системы муниципального права

Общая часть муниципального права — базовое подразделение системы муниципального права, представляющее собой совокупность нормативных установлений, которые являются едиными для всей отрасли муниципального права. Выделением общей части достигается более строгая адекватность отражения в праве общественных отношений, регулируемых отраслью, а также упорядоченность ее нормативного массива. Нормы и институты общей части муниципального права носят всеобщий, фундаментальный характер, распространяются на все отношения, регулируемые муниципальным правом, и закрепляют основные правовые положения в сфере местного самоуправления.

Общая часть муниципального права использует правовой материал горизонтальной и вертикальной структур системы муниципального права, обобщает нормативные установления единые для всей отрасли, обеспечивает строгое отражение всех общественных отношений, регулируемых ею, а также систематизацию ее нормативного массива. Ее нормы влияют определяющим образом на соотношение муниципального права и законодательства о местном самоуправлении. Они сосредоточены прежде всего в фундаментальных источниках федерального, регионального и муниципального уровней, обеспечивают их самостоятельность и тесное взаимодействие.

Общая часть муниципального права включает проблематику прав человека и гражданина. Местное самоуправление характеризуется соответственно как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, правовая регламентация которых имеет для отрасли муниципального права принципиальное общее значение.

В системе муниципального права формируются две новые подотрасли: городское право и сельское право, которые охватываются также его общей частью. Они обеспечивают привязку муниципально-правовых норм и институтов к территориальной структуре местного самоуправления.

Развитие и усложнение системы муниципального права связано и с особенностями территориальной организации местного самоуправления. Получают развитие попытки определить специфику городского и сельского самоуправления и на основе этого выделить муниципальное городское право и муниципальное сельское право. В этом проявляется определенная преемственность современного муниципального права с нормами городского и земского права России конца XIX—начала XX в.

Организация местного самоуправления в Российской империи строилась на основании Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. и Городового положения 1870 г., а затем регулировалась Положением о земских учреждениях 1890 г. и Городовым положением 1892 г. Изначально становление местного самоуправления в России, формирование муниципального права основывалось на различии между организацией местной власти в городских и сельских поселениях, учитывало специфику осуществления местного самоуправления на различных территориальных уровнях.

Традиции дореволюционного земского и городского права сейчас получают развитие в Законе от 6 октября 2003 г. Сохранение и возобновление действовавших ранее муниципально-правовых норм и регуляторов, признание их роли в новой общественной ситуации означает своего рода муниципально-правовую преемственность.

В.В. Таболин и А.В. Корнев определяют муниципальное городское право как комплексный правовой институт, регулирующий муниципальные отношения в границах городского муниципального образования в целях создания условий для его устойчивого развития, на принципах самостоятельности и ответственности населения (горожан)1. Специфическими признаками отношений, регулируемых городским правом, являются их локально-территориальный и комплексный характер, наличие особого субъекта — населения города. Следует отметить, что указанными чертами могут быть охарактеризованы любые муниципально-правовые отношения, а не только общественные отношения, регулируемые муниципальным городским правом. Думается, основной специфической особенностью муниципального городского права является его особый субъект — город, городское поселение.

А.А. Саломаткин, С.И. Мозохин, Д.С. Мозохин рассматривают особенности местного самоуправления в сельских поселениях. В сельской местности хозяйственно-культурная функция связана с обслуживанием населения, проживающего в сравнительно малочисленных поселениях или на редконаселенных пространствах, и соответственно с регулированием тех систем хозяйственно-культурных связей, которые возникают внутри этих локальных территориальных образований. Формы организации муниципальной власти в сельской местности в большей степени, чем в городских поселениях, зависят от традиций и национальных особенностей того или иного региона России. Исходя из этого сельское самоуправление определяется как осуществляемая специальными юридическими способами публичная деятельность сельских жителей, направленная на решение вопросов местного значения, правовым результатом которой является установление, изменение либо прекращение правовых отношений между субъектами права, находящимися в сельских поселениях или на территории соответствующего муниципального образования. Особые субъекты муниципально-правовых отношений, складывающихся при осуществлении сельского самоуправления, — это сельские поселения, которые отвечают следующим критериям: 1) численность населения, 2) сельскохозяйственный профиль территории, 3) особенности традиций и быта сельского населения, 4) самодостаточность и самоуправляемость сельской территории.

Выявление и исследование самостоятельной политической, социально-экономической, юридической природы городского и сельского самоуправления имеет важное теоретическое и практическое значение. Специфика организации и осуществления местного самоуправления в городских и сельских поселениях обусловливает естественное формирование подотраслей муниципального права — городского права и сельского права. Некоторые авторы считают, что можно подумать и о районном праве. Но надо ли это делать?

Составным элементом общей части муниципального права выступает сравнительное муниципальное право, объектами которого обычно являются теоретические и правовые основы местного самоуправления, структура и формы деятельности органов местного самоуправления, их отношения с центральной и региональной властями, вопросы реформирования местного самоуправления. При этом не исключается, естественно, сравнительно-правовой анализ институтов особенной части муниципального права.

В качестве цели сравнительного муниципально-правового исследования можно определить познание путем получения информационных и аналитических материалов о местном самоуправлении других государств.

Сравнительно-правовое исследование местного управления в различных государствах провел А.И. Черкасов. Он сравнил следующие институты: теоретические и правовые основы местного управления (местное управление и государственный механизм, правовое регулирование местного управления), структура и формы деятельности органов местного управления (местное управление и административно-территориальное деление, прямое государственное управление в системе местного управления, структура и формы деятельности представительных и исполнительных органов), полномочия органов местного управления, их отношения с центральной властью (правовое регулирование полномочий местных органов, контроль центральных властей над местным управлением), проблемы местного управления и его реформы.

Е.В. Гриценко исследовала местное самоуправление в федеративных государствах на примере Германии и России. Выбор Германии в качестве объекта исследования и сравнительного анализа объясняется тем, что Германия имеет глубокие демократические традиции и в ней уже реализованы многие идеи, являющиеся для России программными конституционными ориентирами (правовое государство, социальное государство, гражданское общество). Кроме того, Германию и Россию объединяет общность государственного устройства, принадлежность к одной правовой семье — континентальной, а также историческая связанность. Развитие местного самоуправления в Германии и России имеет общие черты, что не отрицает особенности теоретического и практического закрепления, а также реализации института местного самоуправления в германском коммунальном и российском муниципальном праве.

В современных условиях интеграции мирового сообщества исследования в области сравнительного муниципального права приобретают важное значение и большую ценность.

В настоящее время в муниципально-правовой науке наблюдается тенденция выделения сферы правового сотрудничества, включающей в себя взаимопроникновение правовых теорий, учений и взглядов на местное самоуправление, обмен правовой информацией. В результате возрастает роль сравнительного правоведения. Для теоретиков и практиков муниципального права важно находить допустимую меру влияния иностранного права и умело сравнивать однородные правовые институты и законодательные источники.

К предложенному построению системы муниципального права предъявляются повышенные требования. Целостность отрасли муниципального права придает системе устойчивость и одновременно способствует дальнейшему ее развитию и совершенствованию.

Наряду с предметом правового регулирования, принципами, юридическим режимом и другими основаниями выделения муниципального права в качестве самостоятельной отрасли российской правовой системы отличие муниципального права происходит и по институтам, закрепленным в его общей части. Именно эти институты (территориальная организация местного самоуправления, органы и должностные лица местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и т.д.) отражают специфику местного самоуправления как особой формы публичной власти. Сферы управления на территории муниципального образования, определяющие содержание особенной части муниципального права, практически не отличаются от областей и сфер управления и хозяйства, сложившихся в рамках административного права, регулирующего полномочия органов государственной и муниципальной власти в этих областях и сферах. Отличие муниципального права от административного проходит в основном по институтам общей части. Данное утверждение еще раз подчеркивает фундаментальный, системообразующий характер норм общей части муниципального права и необходимость ее выделения в системе муниципального права.

Территориальная сфера действия муниципально-правовых норм положена в основу выделения общей части муниципального права С.Д. Князевым и Е.Н. Хрусталевым. Общая часть российского муниципального права, по их мнению, объединяет нормы, действующие на территории всей Российской Федерации и определяющие исходные начала организации местного самоуправления во всех муниципальных образованиях.

По мнению В.В. Пылина, общая часть состоит из следующих основных институтов муниципального права: понятие муниципального права; основы и принципы местного самоуправления; органы и должностные лица местного самоуправления; общественное самоуправление в системе местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность местного самоуправления.

Е.С. Шугрина к общей части муниципального права относит следующие институты: правовые, территориальные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления, ответственность местного самоуправления, гарантии местного самоуправления.

Анализируя различные точки зрения о структуре муниципального права, необходимо отметить, что территориальные критерии обособления его общей части, предложенные в рамках обозначенных позиций, не могут быть в полной мере положены в основу этого разделения. Выделение общей части муниципального права должно строиться на иных принципах. Нормы общей части регламентируют наиболее общие вопросы организации местного самоуправления в целом, вопросы организации и деятельности муниципальных органов. Они отличаются всеобщностью и имеют системный характер. Эти нормы содержатся и в федеральном законодательстве, и в законодательстве субъектов РФ, и в муниципальных правовых актах.

Своеобразным введением в муниципальное право является основной институт общей характеристики местного самоуправления, включающий субинституты: понятия местного самоуправления; принципов местного самоуправления; системы местного самоуправления; становления местного самоуправления в дореволюционной России; советской системы организации власти на местах; местного самоуправления в СССР; местного самоуправления в России после распада СССР; местного самоуправления в России в период поэтапной конституционной реформы; Конституции РФ 1993 г. и развития современного местного самоуправления.

Первостепенное место в общей части муниципального права принадлежит основному институту, устанавливающему общую характеристику муниципального права как отрасли права, содержащему следующие субинституты: понятия, назначения и функций муниципального права; предмета муниципально-правового регулирования; метода муниципального права; муниципально-правовых отношений; муниципально-правовых режимов; муниципально-правовых конструкций; системы муниципального права; источников муниципального права.

Следующим основным институтом общей части муниципального права является институт территориальной организации местного самоуправления, охватывающий субинституты: общей характеристики территориальной организации местного самоуправления и ее принципов; понятия и видов муниципальных образований; порядка образования, преобразования и упразднения муниципальных образований; установления и изменения границ муниципальных образований; особенностей осуществления местного самоуправления на территориях со специальными правовыми режимами (приграничные территории, закрытые административно-территориальные образования и др.), иных территориях (городах федерального значения, наукоградах, районах Крайнего Севера)1; соотношения муниципально-территориального и государственно-территориального устройства.

Центральное место в общей части муниципального права занимает основной институт организации местного самоуправления. В него входят следующие субинституты: моделей местного самоуправления; главы муниципального образования; представительных органов местного самоуправления; правового статуса депутатов представительных органов местного самоуправления; исполнительных органов местного самоуправления; правового статуса выборных должностных лиц местного самоуправления; муниципальной службы.

В свою очередь, указанные субинституты включают элементарные институты. Субинститут моделей местного самоуправления охватывает элементарные институты, выражающие конкретные модели местного самоуправления, а именно «сильный совет — сильный мэр», «сильный совет — слабый мэр», «слабый совет — сильный мэр», «комиссионная форма», «совет — управляющий». Субинститут главы муниципального образования включает следующие элементарные институты: замещения должности главы муниципального образования, правового статуса главы муниципального образования, полномочий главы муниципального образования. В субинститут представительных органов местного самоуправления входят элементарные институты: принципов организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, структуры представительного органа местного самоуправления, организационно-правовых форм деятельности представительных органов местного самоуправления, правовых актов представительных органов местного самоуправления. Субинститут правового статуса депутатов представительных органов местного самоуправления охватывает элементарные институты: функций депутата, его прав и обязанностей, гарантий депутатской деятельности. Субинститут исполнительных органов местного самоуправления включает следующие элементарные институты: понятия местных администраций и их видов, аппарата местной администрации, специализированных органов управления местных администраций и их видов. Субинститут правового статуса выборных должностных лиц включает элементарные институты: прав и обязанностей выборных должностных лиц, гарантий и ответственности выборных должностных лиц. В субинститут муниципальной службы входят следующие элементарные институты: понятия муниципальной службы и классификации ее должностей, приема на муниципальную службу, прохождения муниципальной службы, ее прекращение, прав и обязанностей муниципальных служащих.

Основной институт муниципальных правовых актов охватывает субинституты: устава муниципального образования; его государственной регистрации; актов представительных органов местного самоуправления; актов главы муниципального образования и исполнительных органов местного самоуправления; систематизации нормативных правовых актов муниципальных образований.

Основной институт непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления объединяет субинституты общей характеристики форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, муниципальных выборов, местного референдума, народной правотворческой инициативы, территориального общественного самоуправления населения, собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетов, обращений населения в органы местного самоуправления, других форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления.

Основной институт межмуниципального сотрудничества объединяет субинституты, регламентирующие ассоциативные связи муниципальных образований и правовой статус Конгресса муниципальных образований Российской Федерации как органа возглавляющего межмуниципальное сотрудничество в России.

Основной институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления включает следующие субинституты: ответственности органов и должностных лиц перед населением; перед государством; перед юридическими и физическими лицами.

Завершает структуру общей части основной институт гарантий и защиты прав местного самоуправления, в который входят субинституты: гарантий организационной самостоятельности местного самоуправления; гарантий финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления; правовых гарантий; судебной защиты местного самоуправления.

Состав и структура особенной части муниципального права

Особенная часть муниципального права представляет собой совокупность правовых институтов, нормы которых закрепляют полномочия субъектов муниципально-правовых отношений в различных областях и сферах местной жизни. Если нормы общей части носят всеобщий, фундаментальный характер, нормы особенной части имеют компетенционный характер, т.е. на основе общих положений регулируют общественные отношения по реализации полномочий органов местного самоуправления и других субъектов. Структура особенной части муниципального права определяется дифференциацией нормативных предписаний по таким крупным подразделениям, как области и сферы местного хозяйства и управления. Данный подход характерен не только для муниципального права. Указанные системообразующие факторы имеют решающее значение для распределения нормативного массива особенной части административного права. Особенная часть не является независимой от общей части муниципального права. Они взаимосвязаны функционально и только в совокупности образуют единую отрасль муниципального права.

В муниципально-правовой науке сложились и другие взгляды на формирование особенной части муниципального права. Например, С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев считают, что особенную часть муниципального права составляют нормы, действующие на территории отдельных субъектов РФ2.

В обоснование выделения особенной части муниципального права может выступать компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления. С данной позиции рассматривают особенную часть муниципального права Е.С. Шугрина и В.В. Пылин. В науке муниципального права возможны и другие точки зрения, но такое основание разграничения, как полномочия, в большей степени учитывает специфику местного самоуправления, находит подтверждение в теории административного права. Исходя из этого может быть предложена следующая структура особенной части муниципального права, построенная на основании закрепления полномочий субъектов муниципальных отношений в различных областях и сферах управления на территории муниципального образования.

Ведущим выступает основной институт общей характеристики компетенции органов местного самоуправления, который включает несколько субинститутов: Всемирной хартии муниципальных прав; соотношения компетенции представительного органа местного самоуправления и компетенции местной администрации; взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти; наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; взаимоотношений органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на территории муниципального образования; муниципального заказа.

Основной институт полномочий органов местного самоуправления в бюджетной и финансово-кредитной сфере включает субинституты: общей характеристики местных финансов; формирования и исполнения местных бюджетов; местных внебюджетных и валютных фондов; участия органов местного самоуправления в финансово-кредитных отношениях; местных налогов и сборов.

Основной институт полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью охватывает субинституты: правовых основ управления муниципальной собственностью; компетенции органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью; форм управления муниципальной собственностью, связанных с совершением сделок; форм управления муниципальной собственностью, связанных с созданием, реорганизацией и ликвидацией юридических лиц; форм управления муниципальной собственностью в сфере приватизации; учета объектов муниципальной собственности и контроля за их использованием.

Основной институт полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений объединяет субинституты: правовых основ управления землей на территории муниципальных образований; компетенции органов местного самоуправления в области земельных отношений; порядка предоставления, использования, изъятия земельных участков на территории муниципальных образований; контроля за использованием земли и соблюдения земельного законодательства.

Основной институт полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством охватывает субинституты: правовых основ управления муниципальным хозяйством; полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства; полномочий органов местного самоуправления в градостроительной сфере и в области благоустройства территории; полномочий органов местного самоуправления в области транспортного обслуживания населения; полномочий органов местного самоуправления в иных сферах.

Основной институт полномочий органов местного самоуправления в социально-культурной сфере включает субинституты: полномочий органов местного самоуправления в сфере образования; в сфере культуры; в сфере физической культуры и спорта; в сфере здравоохранения; в сфере социальной защиты населения.

Завершает особенную часть основной институт полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка, который объединяет следующие субинституты: осуществления органами местного самоуправления содействия правоохранительным органам; участия населения в охране общественного порядка; обеспечения всеобщей воинской обязанности; участия органов местного самоуправления в гражданской обороне и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Место муниципального права в системе российского права

Муниципальное право является системно развивающейся отраслью российского права, имеющей претензию на новую роль. Однако вопрос о его месте в системе российского права остается дискуссионным. Достаточно распространена точка зрения, согласно которой оно является подотраслью конституционного права. Так, В.А. Баранчиков полагает, что к муниципальному праву нельзя относиться как к отрасли права и именовать его комплексной (вторичной) правовой отраслью, что комплексных отраслей права в природе не существует.

Подобную позицию занимает и М.В. Баглай, полагающий, что муниципальное право является подотраслью конституционного права, так как основы местного самоуправления урегулированы Конституцией РФ3.

Приведенные соображения не могут быть признаны обоснованными по следующим основаниям. Глава первая Конституции РФ содержит нормы конституционного права, которые устанавливают основы охраны прав и свобод граждан (отношения между государством и человеком), устройство государства и государственной власти (властеотношения). Это не означает, что отношениями, входящими в предмет конституционного права, будет исчерпано правовое регулирование. Особенностью общественных отношений, составляющих предмет конституционного права, является то, что они могут складываться во всех сферах государства и общества. Однако ими охватывается не весь комплекс общественных отношений в соответствующей сфере, а только те из них, которые являются базовыми для всех других отношений и предопределяют содержание всех остальных отношений в этой области. Общественные отношения, регулируемые конституционным правом и муниципальным правом, различаются. Конституционное право регулирует отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества. Муниципальным правом регулируются отношения, возникающие при реализации права населения на местное самоуправление, оно конкретизирует положения конституционного права в области местного самоуправления.

Муниципальное право является подотраслью административного права, считает Ю.Н. Старилов. Наряду с милицейским, строительным, социальным, служебным, образовательным правом он относит муниципальное право к особенной части административного права.

В.С. Четвериков, называя муниципальное право комплексной отраслью в силу отсутствия своих специфических норм права и использования правовых норм конституционного, гражданского, административного права, фактически говорит о муниципальном праве как подотрасли административного права.

Заслуживает положительного отношения позиция Д.Н. Бахраха, который выделяет государственную, муниципальную и частную администрации, деятельность которых, по его мнению, должна регулироваться административным, муниципальным и гражданским правом соответственно. Данный автор не относит муниципальное право к предметной области административного права.

Муниципальное право рассматривают также как отрасль законодательства. В частности, Р.З. Лившиц полагает, что соотношение отраслей права и законодательства должно решаться в пользу законодательства. Идея отраслей законодательства является более подвижной и динамичной и поэтому более применимой.

В этой связи следует еще раз обратиться к позиции В.А. Баранчикова, который рассматривает муниципальное право и как отрасль законодательства, включающую в себя нормы, юридически обеспечивающие функционирование всех институтов местного самоуправления по жизнеобеспечению местного населения и решению на местах отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления.

Система законодательства строится на иных формально-правовых основаниях, нежели система права. Прежде всего она представляет совокупность источников права, которые являются внешней формой выражения правовых норм. Если система права отражает внутренне строение права, то система законодательства — внешняя, видимая форма системы права. Система права носит объективный характер, поскольку отражает состояние общественных отношений. Система законодательства строится по иному принципу: в ее формировании значительное место занимает субъективный фактор, обусловленный потребностью юридической практики.

Таким образом, отрасли права соответствует отрасль законодательства, как содержанию соответствует форма. Законодательство, как и право, объективно обусловлено, складывается и развивается вместе с общественными отношениями. Отрасли муниципального права соответствует отрасль законодательства, которая объединяет нормативные акты, регулирующие правоотношения в области местного самоуправления. Система муниципального законодательства отражает степень влияния правового регулирования на самоуправленческие отношения и наряду с предметом и режимом правового регулирования является фактором, определяющим отраслевой характер муниципального права.

Особый взгляд на сущность муниципального права представил Ю.А. Тихомиров. Он полагает, что муниципальное право необходимо рассматривать в качестве одного из элементов «самоуправленческого права», которое, наряду с местным самоуправлением, регулирует национальное, профессиональное, политическое самоуправление, самоуправление по интересам (в рамках общественных объединений и организаций).

Итак, рассмотрев позиции исследователей по вопросу о роли муниципального права в системе российского права, можно сделать следующие выводы.

Самостоятельность муниципального права как отрасли российского права. Большинство исследователей признают это. Муниципальное право тесно соприкасается с рядом отраслей российского права, но это не означает, что их невозможно разграничить. Вместе с тем поскольку для муниципального права характерно соединение разнородных институтов основных и специальных отраслей, то и муниципально-правовые отношения обладают чертами, свойственными правоотношениям этих отраслей права.

Публично-частный характер муниципального права. Для муниципального права характерно наличие как частноправовых, так и публично-правовых субъектов. К числу первых относятся граждане, органы территориального общественного самоуправления, муниципальные предприятия, общественные объединения и др. В муниципальном праве значительное место занимают правоотношения, обязательным субъектом которых являются органы местного самоуправления, муниципальные образования, органы государственной власти РФ и субъектов РФ, население как субъект народовластия, депутаты представительных органов местного самоуправления и др. Следовательно, муниципальное право — это публично-частное право, в предмете которого публичные отношения преобладают.

Такое рассмотрение муниципального права подкрепляется и тем, что в юридической науке уже сложилась определенная позиция относительно публично-частного характера конституционного права, которое традиционно относят к публичному праву. Муниципальное право содержит значительно больше норм частного, диспозитивного характера, а в предмет муниципального права включаются отношения, построенные на принципах координации, равенства их субъектов. Система муниципального права представляет собой единство и согласованность правовых норм частного и публичного характера, а его можно рассматривать как публично-частное. Изучение его в данном качестве — предмет особых исследовательских усилий.

3. Повышение роли муниципального права. Для повышения роли муниципального права существуют важные предпосылки.

Во-первых, история возникновения и развития права подтверждает, что первоосновы права Древней Греции, Древнего Рима, Древней Руси появились из муниципальных источников. Такие отрасли современного права, как гражданское и административное, обязаны своим появлением в основном городским уложениям, ссудным грамотам, уставам городов и иным источникам городского права, которые, регулируя оптимальные жизненные условия городского населения, расширяли предметный и субъектный состав гражданско-правовых и административно-правовых отношений. В связи с этим муниципальное городское право предстает отраслью первичной и в этом смысле более благородной.

Во-вторых, муниципальное право представляет собой микромодель национального права России, объединяя все отрасли, институты, нормы, работающие в муниципальных образованиях и обеспечивающие жизнедеятельность последних.

В-третьих, процесс правообразования показывает, что наступила эра комплексных образований как в сфере права, так и в сфере законодательства. Комплексный характер многих отраслей права, в том числе муниципального, — это объективный процесс. Кроме того, развиваясь, муниципальное право демонстрирует новую комплексность, суть которой состоит в обеспечении приоритета муниципально-правового регулирования над другими правовыми регуляторами при помощи норм, имеющих исключительно муниципально-правовую прописку (например, закрепляющих организационные основы местного самоуправления).

В-четвертых, в связи с общими тенденциями социально-экономического развития России необходима систематизация муниципального права в форме консолидации и кодификации нормативного материала и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации, а также на уровне муниципальных образований. Такая законопроектная работа начата и осуществляется достаточно последовательно.

Контрольные вопросы

  1. Какими элементами представлена структура отрасли муниципального права?
  2. Что общего и особенного в системе муниципального права и системе законодательства о местном самоуправлении?
  3. Какое место в системе отраслей российского права занимает муниципальное право?

Система муниципального права характеризуется:

  1. нормами муниципального права;
  2. муниципально-правовыми институтами;
  3. делением муниципального права на общую, особенную и специальную части;
  4. наличием муниципально-правового режима;
  5. муниципально-правовыми конструкциями;
  6. публично-частными особенностями муниципального права;
  7. преемственностью муниципального права;
  8. другими элементами.

Проанализируйте перечисленные элементы системы муниципального права.

В государственно-правовой науке существуют утверждения, что муниципальное право — это:

  1. часть конституционного права;
  2. элемент административного права;
  3. отрасль законодательства.

Подтвердите или опровергните данные утверждения.

Обоснуйте правомерность выделения муниципального права в качестве самостоятельной отрасли российского права.

Еще по теме:

  • Договор на оказание стоматологических услуг юридическому лицу Услуги Юристов Юридическая консультация онлайн Договор оказания медицинских услуг между юридическими лицами Апр 09, 2012 | | Опубликовано admin | 0 Данный образец договора оказания услуг предусматривает заключение соглашения между компанией Зазазчиком и […]
  • Привод в суд в ночное время Статья 113 УПК РФ. Привод 1. В случае неявки по вызову без уважительных причин подозреваемый, обвиняемый, а также потерпевший и свидетель могут быть подвергнуты приводу. 2. Привод состоит в принудительном доставлении лица к дознавателю, следователю или в […]
  • Программа судебная власть Программа судебная власть Цель программы – состоит в организации углубленной профессиональной подготовки будущих сотрудников судебной системы, прокуратуры и других правоохранительных государственных и негосударственных органов и организаций к […]
  • Образец договор купли продажи нежилого помещения Предварительный договор купли-продажи нежилого помещения с задатком Предварительный договор купли-продажи нежилого помещения с задатком. Образец ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЙ ДОГОВОР N ____ купли-продажи нежилого помещения (с условием о задатке; предоплата — по основному […]
  • П1-3 ст 161 нк рф Статья 161. Особенности определения налоговой базы налоговыми агентами 1. При реализации товаров (работ, услуг), местом реализации которых является территория Российской Федерации, налогоплательщиками — иностранными лицами, не состоящими на учете в налоговых […]
  • Коммерческий и финансовый директор разница Коммерческий и финансовый директор разница Сегодня мы поговорим о том, чем отличаются должности финансовый директор и главный бухгалтер на предприятии. Бывает, что в одной компании есть обе этих должности, бывает – только одна из них. В чем-то они схожи, но […]