Система отношений государства и местного самоуправления

16.05.2019 Выкл. Автор admin

Местное самоуправление: понятие, принципы, система

Понятие местного самоуправления

Местное самоуправление — комплексное и многообразное явление, регулируемое Конституцией РФ 1993 г. Оно выступаетне только как одна из основ конституционного строя Российской Федерации и форма народовластия, но и как разновидность социального управления, форма децентрализации власти и самоорганизации местных жителей, деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения, форма публичной власти, взаимодействующая с государственной властью.

Проблематика местного самоуправления поднимает ряд важнейших вопросов конституционно-правового развития современной России, в том числе: разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями; территориальной организации местного самоуправления; муниципальных полномочий по решению вопросов местного значения; статуса органов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальной собственности; местных финансов.

Решение указанных вопросов в федеральном законодательстве фактически означает определение места местного самоуправления в государственном механизме Российской Федерации.

Конституция РФ, а вслед за нею Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131 определяют, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, которая обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, с помощью федеральных законов, а в случаях, установленных федеральными законами, — законов субъектов РФ самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление в этом качестве логически связанно с намерениями России быть демократическим и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Конституция Российской Федерации свидетельствует о понимании ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1, 2 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9), создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов.

Принцип местного самоуправления в полном соответствии с Европейской хартией местного самоуправления признан в Конституции Российской Федерации и в российском законодательстве.

Конституция РФ гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Кроме того, она устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, что предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением.

В соответствии со ст. 16 Конституции России положения ее ст. 3 и 12, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией. Никакие другие конституционные нормы не могут противоречить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в главе 1.

Пространством осуществления местного самоуправления является вся территория Российской Федерации. Муниципальные образования создаются с учетом федеративного устройства государства, охватывают всю территорию соответствующих субъектов Федерации, кроме территорий с низкой плотностью населения.

Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно (т.е. путем референдума, выборов), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление — одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Законодательное определение местного самоуправления позволяет выделить eго основные признаки и место в системе народовластия.

1. Местное самоуправление осуществляется населением. Иногда отмечается, что точнее было бы определить субъект местного самоуправления не как «население» вообще, а именно как «местное население». Думается, включение данного понятия в определение местного самоуправления не обязательно, так как последнее осуществляется на территории муниципальных образований. Субъектом местного самоуправления является население муниципального образования. Дискутируется вопрос относительно термина «местное сообщество» — оправдана ли его замена понятием «население» в законодательной дефиниции. Это вполне допустимо. Категории «местное сообщество» и «население» можно либо отождествлять, либо разграничивать по их общелексическому значению, имея в виду, что «население» — это группа лиц, формально объединенных территорией проживания, а «местное сообщество» — объединение людей по месту жительства не только с многочисленными формальными связями, но и с неформальными связями. Таким образом, категория «местное сообщество» видится жизнеспособной, а включение ее в законодательные акты сделало бы концепцию местного самоуправления логически стройной и доказательной.

2. Местное самоуправление — деятельность в пределах, установленных Конституцией России, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Государство с помощью правовых средств упорядочивает, внешне оформляет самоуправленческую активность местного населения, не учреждая ее. Местное самоуправление защищается государством с помощью ряда мер, прежде всего тех, что предусмотрены конституционно и законодательно. Имеется в виду материальное, организационное, методическое и другое содействие населению, органам местного самоуправления со стороны государства.

Законодательное определение впервые указывает на то, что местное самоуправление подчиняется исключительно Конституции России, федеральным и региональным законам.

3. Самостоятельность местного самоуправления в решении отнесенных к его ведению вопросов. По общему мнению, это главная черта местного самоуправления, которая проявляется в организационной обособленности его органов в системе управления обществом, государством, в государственном признании за местным самоуправлением права на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления его функций, что является более правильным.

4. Ответственность за принятые решения. Данный признак подкрепляет предшествующий и является едва ли не самым специфичным, поскольку самостоятельность и ответственность неотделимы друг от друга. Раз населению дано право самостоятельно участвовать в разрешении вопросов местного значения, значит, ведение местных дел осуществляется им под свою ответственность. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Закон предусматривает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством, а также перед физическими и юридическими лицами.

Под ответственным осуществлением деятельности иногда понимают обязанность населения муниципального образования деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права (так называемая позитивная ответственность).

5. Осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Законом определяются формы непосредственного участия жителей в решении местных вопросов. К ним, в частности, относятся референдум, выборы, собрания (сходы) граждан, территориальное общественное самоуправление и т.д. Законом также установлены общие принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления.

6. Местное самоуправление имеет свой объект управления: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Их перечень закреплен законом применительно к разным типам муниципальных образований. Перечень не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения уставами муниципальных образований, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.

7. Местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения. Это означает, что управление муниципальной собственностью и местными финансовыми ресурсами должно осуществляться в интересах населения муниципального образования, которое вправе осуществлять контроль за этой деятельностью, получать необходимую информацию о ней. Учет интересов местного населения предполагает также, что органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять и защищать интересы населения муниципального образования, взаимодействуя с государственными, общественными и иными органами, учреждениями и организациями.

8. В местном самоуправлении находят отражение исторические и иные местные традиции. Это проявляется в специфике организации местного самоуправления на территориях, отличающихся своеобразием исторических, культурных и иных местных традиций, обычаев. Такие особенности должны учитываться при регулировании законами субъектов РФ организации местного самоуправления и находить свое отражение в уставе муниципального образования.

Принципы местного самоуправления

Принципы местного самоуправления представляют собой руководящие идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, и обязательные для органов государственной и муниципальной власти. Выделяют три группы принципов:

  • связанные с общими условиями осуществления местного самоуправления;
  • определяющие самостоятельность местного самоуправления; закрепляющие формы осуществления населением права на местное самоуправление.

I. Принципы, связанные с общими условиями осуществления местного самоуправления.

1. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью, их соблюдение и защита — обязанность государства и муниципальных образований. Реализация этого принципа обеспечивается в процессе деятельности муниципальных органов по решению вопросов местного значения.

В таких сферах местной жизни, как здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, землепользование, торговое, бытовое, транспортное и другие виды обслуживания населения, реализуются основные социально-экономические npaва и свободы граждан. Выполняя функцию охраны общественного порядка, оказывая содействие в проведении выборов и референдумов, органы местного самоуправления участвуют в создании необходимых условий для реализации личных и политических прав и свобод граждан на местном уровне.

Правовая регламентация права гражданина на местное самоуправление на федеральном уровне была в свое время определена Советом Европы в качестве основного условия вступления России в эту международную организацию с одновременным снятием части претензий как к государству, в котором нарушаются права человека.

2. Законность в организации и деятельности местного самоуправления. Законность — это соблюдение законодательства, при котором неуклонно соблюдаются и исполняются законы и подзаконные правовые акты всеми государственными, муниципальными, общественными организациями, юридическими лицами любых форм собственности, должностными лицами и гражданами, соблюдаются права населения и иных субъектов местного самоуправления.

Законность необходима не только в области правоприменения, но и в сфере нормотворчества. Это означает, что подзаконные акты не должны противоречить законам: муниципальные правовые акты — актам органов государственной власти; нормативные правовые акты субъектов федерации — соответствующим федеральным. Принцип законности означает и необходимость исполнения решений судебных органов, предписаний органов контроля и надзора за соблюдением законодательства о местном самоуправлении.

Роль суда при обеспечении законности в системе местного самоуправления будет возрастать. Суды самостоятельно вправе решать вопрос о прекращении полномочий соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления при издании ими актов, противоречащих Конституции и законам.

Особую роль в местном самоуправлении играет конституционная законность, которую обеспечивает Конституционный Суд РФ. Им принято значительное число постановлений о соответствии нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровней власти Конституции России.

3. Государственное гарантирование местного самоуправления. Реализация рассматриваемого принципа означает создание системы правовых гарантий защиты прав местного самоуправления, к которым относятся прежде всего признание государством местного самоуправления в качестве уровня местной публичной власти (ст. 3 и 12 Конституции РФ), что предполагает децентрализацию управления на территории Российской Федерации в целом. Законодательство определяет задачи государственной поддержки: создание необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, оказание содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление.

II. Принципы, определяющие самостоятельность местного самоуправления

1. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством. Принцип непосредственно связан с децентрализацией как способом передачи полномочий из центра на периферию и укреплением политико-правовой самостоятельности мест. Субъекты местного самоуправления должны иметь автономию в рамках своей компетенции и обладать свободой действий по осуществлению собственных инициатив по любым вопросам, находящимся в их ведении.

Организационное обособление означает:

  • самостоятельное определение муниципальными образованиями статуса и структуры своих органов в собственных уставах в соответствии с законодательством;
  • недопустимость образования и назначения органов и должностных лиц местного самоуправления органами и должностными лицами государственной власти;
  • запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти;
  • обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан.

Принципиальное значение имеет расширение экономической, финансовой, хозяйственной самостоятельности местного самоуправления.

2. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Принцип связан с закреплением в законодательстве специфического статуса населения как коллективного субъекта местного самоуправления, наделенного наибольшим объемом властных полномочий по своевременному и полноценному решению вопросов местного значения. Важную роль в укреплении указанного статуса играют конструкции «согласия населения», «учета мнения населения», используемые пока в рамках территориальной организации местного самоуправления, имеющие благоприятные перспективы для применения при решении других вопросов местного значения.

В законодательстве достаточно полно закреплены формы прямого волеизъявления населения, в том числе:

  • местные референдумы; муниципальные выборы;
  • голосование об отзыве выборных лиц местного самоуправления;
  • митинги, уличные шествия и демонстрации; опросы общественного мнения; публичные слушания; сходы граждан;
  • правотворческая инициатива граждан и др.

Требует совершенствования ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, которая наступает в результате утраты доверия. В федеральном законе можно было бы предусмотреть обязательные основания наступления данного вида ответственности.

3. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Проблема эффективного разграничения полномочий между уровнями власти — одна из актуальных. Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в части общих принципов организации местного самоуправления осуществляется исходя из взаимосвязи территориальных и функциональных основ местного самоуправления и необходимости решения следующих задач: приближения местного самоуправления к населению и обеспечения эффективности деятельности муниципальных образований. Для этого в законодательстве закреплены типы муниципальных образований и вопросы местного значения для каждого из них.

В любом случае финансовые ресурсы местного самоуправления должны быть соразмерны муниципальным полномочиям. Чего в действительности пока нет.

Для последовательного обеспечения муниципальных полномочий достаточными материально-финансовыми ресурсами нет иного пути как разумное перераспределение данных ресурсов с федерального и регионального уровней в пользу муниципальных образований как по бюджетной, так и по налоговой линиям.

III. Принципы, закрепляющие формы осуществления населением права на местное самоуправление

1. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. На динамику отношений в системе местного самоуправления ключевое влияние оказывает федеративное устройство России, политика разграничений предметов ведений и полномочий между федерацией в целом, ее субъектами и муниципальными образованиями.

Специфический отпечаток на формы и способы осуществления местного самоуправления накладывает многонациональность России, регионы которой отличаются самобытностью, особенностями исторических и иных местных традиций. При этом органы местного самоуправления должны учитывать положения федеральных законов, предусматривающих возможность установления региональными законами квот представительства малочисленных народов в представительных органах местного самоуправления.

Особенности организации местного самоуправления обусловлены разнообразием климатических зон и типов поселений. Местное самоуправление по разному организуется в районах Крайнего Севера, в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

Наконец, многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населения избирать ту или иную модель построения местной власти. Перечисленные факторы свидетельствуют о том, что развитие организационных форм осуществления местного самоуправления будет продолжаться.

2. Сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан. Принцип предполагает гарантированность равного права граждан на участие в местном самоуправлении как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Формы непосредственной и представительной демократии в современной трактовке получают новое развитие в свете политики разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти.

3. Выборность органов и должностных лиц местного самоуправления. Принцип выборности обеспечивает конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Избирательное право не зависит от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного происхождения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Выборы депутатов и должностных лиц местного самоуправления осуществляются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие в выборах является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на граждан Российской Федерации с целью принудить к участию или неучастию в выборах, на их свободное волеизъявление.

4. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления. Органы, осуществляющие властные полномочия в системе местного самоуправления могут действовать как на основе коллегиальности, так и на основе единоначалия. В соответствии с уставом муниципального образования они наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и несут ответственность в случаях и порядке, установленных в законодательстве.

Представительный орган не может быть единоначальным. Его основное назначение — интегрирование интересов различных групп избирателей, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. В сфере исполнительно-распорядительной деятельности более эффективно решать вопросы на основе единоначалия, когда конкретным участком деятельности руководят профессионалы, которые несут персональную ответственность за результаты своей работы и принятых решений. Но и в сфере исполнительно-распорядительной деятельности наиболее существенные решения могут приниматься в коллегиальном порядке, особенно по тем вопросам, когда возможны предположения о предвзятом отношении или личной заинтересованности должностного лица (например, коллегия при главе местной администрации).

5. Гласность местного самоуправления. Реализация принципа гласности в местном самоуправлении означает открытый характер деятельности его субъектов, систематическое информирование о ней населения.

Органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами другой достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

Осуществление принципа гласности в местном самоуправлении может быть ограничено. Это связано с особенностями той или иной информации. Например, на приграничных территориях, в закрытых административно-территориальных образованиях согласно законодательству установлены ограничения в этой сфере.

В Законе РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. закреплен не только перечень сведений, относимых к государственной тайне, но и перечень сведений, не подлежащих засекречиванию. К последним относятся сведения: о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, их последствиях, о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, о привилегиях, компенсациях и льготах, о фактах нарушений прав и свобод человека и гражданина и др.

Последовательное осуществление принципа гласности создает необходимые предпосылки для участия граждан в контроле за работой органов местного самоуправления, в решении вопросов местного значения.

6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Реализация названного принципа предполагает использование населением муниципальных образований, органами государственной власти различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые закреплены как в уставах муниципальных образований, так и в законодательстве.

В современных условиях нет нужды доказывать значение судебного контроля для обеспечения надлежащего правового фона деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Судебный контроль, с одной стороны, защищает физических и юридических лиц от злоупотреблений органов местной власти и их должностных лиц, а с другой — улучшает деятельность органов местного самоуправления в интересах общества в целом.

Для эффективного судебного контроля за деятельностью субъектов местного самоуправления необходимо скорейшее решение вопроса об учреждении административных судов и формировании в Российской Федерации института административной юстиции.

Система местного самоуправления

Под системой местного самоуправления понимаются соответствующие виды и формы взаимодействия всех субъектов местного самоуправления между собой и с внешней средой.

Основываясь на положениях Конституции России Федеральный закон от 6 октября 2003 г. закрепляет систему местного самоуправления таким образом, что основным субъектом местного самоуправления выступает население муниципальных образований. Оно осуществляет местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Муниципальные образования в порядке межмуниципального сотрудничества объединяются в советы муниципальных образований субъектов Федерации и в общероссийское объединение муниципальных образований.

Система местного самоуправления включает:

  • непосредственные формы осуществления населением местного самоуправления;
  • осуществление местного самоуправления органами местного самоуправления;
  • формы межмуниципального сотрудничества муниципальных образований.

1. Непосредственные формы осуществления населением местного самоуправления — способы и средства реализации жителями муниципальных образований вопросов местного значения без использования в качестве промежуточных звеньев органов и должностных лиц муниципалитетов. Эти формы предназначены для личного, прямого участия граждан России в осуществлении местного самоуправления.

Закон от 6 октября 2003 г. закрепляет широкий перечень форм непосредственного участия населения муниципальных образований в решении вопросов местного значения. Выделяются следующие формы:

  1. местный референдум;
  2. муниципальные выборы;
  3. голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам преобразования или изменения границ муниципального образования;
  4. сход граждан;
  5. правотворческая инициатива граждан;
  6. территориальное общественное самоуправление;
  7. публичные слушания;
  8. собрание граждан;
  9. конференция граждан или собрание делегатов;
  10. опрос граждан;
  11. обращение граждан в органы местного самоуправления.

Закон допускает использование и иных форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований.

2. Осуществление местного самоуправления через органы местного самоуправления означает, что в каждом муниципальном образовании должна быть установлена конкретная структура органов местного самоуправления. Закон от 6 октября 2003 г. предусмотрел обязательное создание в муниципальном образовании трех органов местного самоуправления: представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Факультативным органом местного самоуправления является контрольный орган муниципального образования, т.е. он может не создаваться в каждом муниципальном образовании.

Указанный перечень является открытым, что дает возможность населению муниципального образования самостоятельно в зависимости от выбранной организационно-правовой модели местного самоуправления образовывать конкретные органы местного самоуправления, наделенные необходимой компетенцией.

3. Формы межмуниципального сотрудничества муниципальных образований представляют собой варианты горизонтальной интеграции муниципальных образований как на публично-правовом, так и на частноправовом уровне регулирования.

Муниципальные образования субъектов Федерации вправе объединяться в региональные советы — некоммерческие организации в форме ассоциаций. Советы муниципальных образований субъектов федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Представительные органы муниципальных образований вправе принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ для совместного решения вопросов местного значения, а также могут создавать некоммерческие организации муниципальных образований в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

Основные функции, реализуемые объединениями и союзами местных властей, действующими на региональном и общероссийском уровнях, заключаются в лоббировании многообразных интересов муниципальных образований, участии в законопроектной работе, организации совместной хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, осуществления информационного обмена опытом их работы.

В настоящее время активно создаются советы муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации. Действуют следующие общероссийские объединения муниципальных образований: Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России.

Контрольные вопросы

  1. Какие подходы к понятию местного самоуправления существуют в юридической науке?
  2. Перечислите признаки местного самоуправления.
  3. На каких принципах основано местное самоуправление?
  4. В каких формах может осуществляться местное самоуправление в Российской Федерации?

Губернатор своим указом поделил 32 муниципальных района области на четыре зоны: северную, южную, восточную и западную. Образовал в каждой зоне территориальный орган государственной власти области и обязал эти органы непосредственно взаимодействовать с органами местного самоуправления районов. Проведите юридический анализ ситуации в соответствии с актами Конституционного Суда РФ.

Районный совет утвердил устав муниципального района, в котором закрепил максимально широкий перечень вопросов местного значения: установленные законодательством РФ и области, а также дополнительные вопросы местного значения из сорока позиций. Правильно ли поступил районный совет?

Областным законом было предусмотрено создание при главе администрации области консультативного совета, состоящего из представителей муниципальных образований, находящихся на территории области. Согласно этому закону представители избирались представительным органом местного самоуправления из своего состава. Прокурор области внес в законодательное собрание области протест, в котором требовал отмены закона. Такое требование он аргументировал тем, что вышеназванный закон нарушает самостоятельность органов местного самоуправления, поскольку обязывает их назначать представителей в государственный орган. Дайте правовую оценку ситуации.

Городской совет в уставе города закрепил положение о том, что мэр города избирается населением и утверждается в должности высшим должностным лицом (губернатором) субъекта РФ по представлению городского совета. Кандидатура избранного на очередных выборах мэра была представлена на утверждение губернатору, однако тот утвердить ее отказался, предложив депутатам рассмотреть другую кандидатуру. Городской совет возражал, расценив действия губернатора как нарушающие самостоятельность местного самоуправления. Дайте правовую оценку ситуации.

Губернатор внес на рассмотрение законодательного собрания области проект закона «О совершенствовании структуры управления областью», которым предусматривалось упразднить представительные органы в городах и районах области, а их функции передать законодательному собранию области. Местное самоуправление в городах и районах области, по мысли губернатора, будут представлять избираемые главы этих территорий, а также соответствующие городские и районные администрации. После принятия закона он был обжалован в суде прокурором области. Как правильно решить дело?

Система отношений государства и местного самоуправления

Местное самоуправление в советский период

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено единого государственного аппарата.

Октябрьская революция внесла коренные изменения в формирование системы местных органов власти и ее структуру.

В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьянских депутатов. Отметим, что на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов.

Но в большинстве они опирались в своей деятельности не на законодательные акты, изданные властью, а на мнение, пожелания масс. Советы чаще всего сами определяли количественный состав депутатов, сами разрабатывали свои полномочия и структуру.

К концу декабря 1917 г. отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

После упрочения Советов в губернских и уездных центрах они немедленно приступали к организации Советов в волостях и селах.

Анализируя законодательство того периода, можно выделить три характерные черты присущие местным Советам. Во-первых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий. Во-вторых, существовала организационная взаимосвязь и соподчиненность по вертикали. И, наконец, при определении компетенции и пределов полномочий местных Советов, устанавливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов.

Процесс перехода государственной власти на местах к Советам не был бы кратковременным: определенное время земские и городские органы, местного самоуправления функционировали параллельно местным Советам, при этом они не всегда противопоставляли себя последним.

В Конституции РСФСР 1918 г. задачи местных Советов определялись следующим образом:

проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти;

принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении;

разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;

объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

Все доходы и расходы местных Советов были поставлены под контроль центра.

В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, деревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства «коммунальным хозяйством». В апреле 1920 г. был создан центральный регулирующий орган — Главное управление коммунального хозяйства.

Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов началась осенью 1924 г. с выделения самостоятельных городских бюджетов. С развитием товарно-денежных отношений у местных Советов появляются средства для формирования собственных бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, платы за жилье и другие коммунальные услуги.

В целом же периоду деятельности Советов были присущи:

некоторая децентрализация единой иерархической советской системы, перераспределение прерогатив в сторону некоторого усиления прав и полномочий ее низовых звеньев;

расширение социально-экономических полномочий местных Советов в лице их исполнительных органов за счет поглощения ими местных территориальных органов, центральных правительственных структур, формирование специальных органов управления коммунальным хозяйством;

попытки более или менее широкого вовлечения в избирательный процесс на местах «трудящихся масс», оживления Советов при сохранении жесткого политического контроля со стороны правящей партии;

формирование самостоятельной финансово-материальной базы местных Советов, восстановление системы налогообложения в условиях реанимации товарно-денежных отношений;

создание нормативно-правовой основы, обеспечивавшей определенную «автономизацию» местных Советов.

В 60-80 г. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.), «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области» (1965 г.), «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1967 г.), «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» (1981 г.) и др.

Но, как отмечают историки, эти нововведения желаемого результата не дали: свою роль сыграла командно-административная система. Дело в том, что устанавливая в очередном акте новые права Советов, центр «забывал» обеспечить их материальными, организационными и структурными механизмами, и эти нововведения обрекались на декларативность.

Система местного самоуправления в СССР, в том числе и в Российской Федерации в 80-е гг. XX в. Характеризовалась следующим образом. По Конституции СССР 1997 г. местные Советы должны были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны.

В пределах своих полномочий местные Советы должны были обеспечивать комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществлять контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координировать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового иного обслуживания населения.

К исключительной компетенцией местных Советов относится:

избрание и изменение составов исполнительных комитетов;

образование, избрание и изменение составов постоянных комиссий Совета, заслушивание отчетов о работе исполкомов и постоянных комиссий.

Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х г., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление — это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти.

Первым практическим шагом на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

Согласно Закону система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного само управления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон предоставил союзным и автономным республикам право самостоятельно определять и другие уровни (исходя из местных особенностей).

Историки, юристы и политологи оценивают «советский период развития и функционирования местного самоуправления в России следующим образом:

По мнению В.В. Еремяна и М.В. Федорова, для советского периода были характерны:

во-первых, строгая иерархичность социальных отношений, структуры местных самоуправляющихся единиц (корпораций) обусловила установку на вертикальную подчиненность отдельных институтов. Поэтому уже к осени 1917 г. Советы начали процесс объединения с выработкой соответствующих принципов функционирования по вертикали: волость (или город) — уезд — губерния — область — государство;

во-вторых, не всегда демократические методы управления корпорацией формировали и соответствующие представления о структуре взаимоотношений как отдельных институтов самоуправления, так и органов местного самоуправления и институтов государственной власти. (Например, местные Советы рассматривали в качестве обязательных для себя решения всех вышестоящих Советов, Всероссийских совещаний и съездов Советов);

в-третьих, функциональное содержание местной самоуправляющейся единицы (корпорации) — поселка, района и т. д. как, с одной стороны, регулятора политической мобилизации должно было, в конечном итоге, сформировать и двойственное понимание природы Советов. Вместе с тем на развитие Советов, их трансформацию из органов самоуправления в местные органы государственной власти и управления огромное влияние оказали исторические условия России. Одним из первых признаков, показавших изменение принципиальных основ функционирования и деятельности местных Советов, стал отказ от выборов и переход к системе так называемых «освобожденных работников», назначенных на руководящие должности вышестоящими Советами. Наконец, включение Советов в систему государственной власти и превращение страны в республику Советов снизу доверху — изначально противоречили самоуправленческой природе Советов.

По его мнению А.Н. Бурова, этот период в развитии местного самоуправления в России отличался следующими факторами:

1. Возникновение «советской» системы местного самоуправления явилось следствием творческой активности «трудящихся масс», их стремлением к истинному народовластию. Это соответствовало и доктринальным положениям большевистской партии с ее тезисом о необходимости упразднения государства как такового и переходу к «коммунистическому общественному самоуправлению». При этом земское и городское самоуправление были отвергнуты как «буржуазный пережиток».

2. Однако в противовес доктринальной коммунистической утопии реальная практика большевизма пошла по пути конституирования политической системы тоталитаризма с его всеохватывающим контролем общественной и частной жизни граждан. В рамках сконструированной тоталитарной общественно-политической системы местные Советы выступали в качестве низовой ячейки жест кой иерархической системы Советов, «узурпировавших» как законодательные, так и исполнительно-распорядительные, а порой и судебные функции.

3. Упраздненный «буржуазный» принцип разделения властей был заменен принципом единства власти, который на поверку обернулся диктатом партийного бюрократического аппарата. В рамках единого политического процесса произошло своеобразное расширение единого субъектно-объектного конструкта («обратная узурпация» у Советов сколько-нибудь значимых управленческих функций).

4. В рамках целостной политической системы тоталитаризма местные Советы реально выступали не в качестве субъекта, а в качестве объекта властно-управленческого воздействия при решении наиболее важных вопросов, проявляя себя в качестве низовых органов государственной власти. В этом случае они выполняли чисто декоративную функцию маскировки тоталитарной сущности сформировавшегося в России политического режима.

5. При решении второстепенных вопросов местной жизни Советы в ряде случаев выступали в качестве субъекта управленческого процесса, но крайне узкое поле их функционирования не позволяло им выступать в роли реального органа общественной самодеятельности. Такая их функция в известной мере позволяла им компенсировать крайности тоталитаризма, канализируя энергию «трудящихся масс» в прокрустово ложе локальных действий и инициатив, не затрагивающих сущность сформировавшегося общественно-политического режима. В идеологическом плане это создавало у населения местных сообществ иллюзию «народовластия», «сопричастности» делам общества и государства, способствуя, таким образом, стабилизации политической системы тоталитаризма.

6. В период апогея тоталитаризма («поздний сталинизм») местные Советы были низведены до роли «винтика» сверхиерархизированной политической системы и не могли уже выполнять вышеобозначенную компенсаторскую функцию.

7. Сверхцентрализация политической системы нарушила устойчивость ее несущей опоры, поддерживаясь на плаву авторитетом харизматического лидера.

8. Для восстановления динамического» равновесия системы партийно политическая элита пошла по пути известной (т.е. имеющей свои пределы) децентрализации, снявшей социальное напряжение и придавшей низовым звеньям советской системы (местным Советам) определенную динамику. Расширение их прав и полномочий, некоторое укрепление их материальной базы, известная демократизация их структурирования и функционирования, вовлечение в местную самодеятельность более широких масс «трудящихся» предотвратили распад тоталитарной системы, придав ей как бы второе дыхание.

9. Вместе с тем известная демократизация политической системы («хрущевская оттепель») ослабила всеохватывающий контроль партийного аппарата над общественно-политической жизнью страны, что вступило в противоречие с сущностью самой тоталитарной системы. В итоге обозначился новый виток «качания маятника»: тоталитарная система, исчерпав к тому времени возможности своего дальнейшего роста, вступила в период упадка и деградации (эпоха «застоя»).

10. Всеохватывающий процесс деградации советского общества обернулся также и деградацией низовых звеньев политической системы (местных Советов). Они все более и более теряли и без того весьма куцую самостоятельность, утрачивали свои связи с массами, без поддержки которых и без финансовой независимости переставали быть сколько-нибудь самоуправляющимися органами, олицетворяя своей деятельностью лишь государственную власть на местах. Этим и объясняется иждивенческий характер данного социального института в период «развитого социализма».

11. Принимаемые центральной властью решения по развитию хозяйственной самостоятельности местных Советов не обуздали ведомственный монополизм, т.к. для командно-административной системы он органичен. Отсутствие рыночных отношений обрекало местные Советы на фатальную зависимость от распределительного центра (центров), крайне суживая их материальную базу.

12. Предпринятые в период «перестройки» меры по демократизации деятельности Советов способствовали их очередному «оживлению», создав, таким образом, предпосылки для решающего рывка в деле формирования местного самоуправления.

13. Вместе с тем «перестроечные» меры показали всю исчерпанность возможностей реформирования местных Советов в рамках дышавшей на ладан тоталитарной политической системы, когда встала задача ее демонтажа и смены общественного строя, формирования гражданского общества с принципиально иным политическим устройством: на демократической основе и с социально ориентированной рыночной экономикой, позволяющей сформировать реальные органы местного самоуправления.

14. Переход к системе местного самоуправления логически вытекал из предшествующего социального развития страны. Это было необходимо для того, чтобы эффективно решать местные проблемы, которые «сверху» должным образом разрешаться уже не могли. Семидесятилетний «зигзаг» истории не прошел даром, из него были извлечены соответствующие уроки, в частности, стала ясна настоятельная необходимость местного самоуправления как такового.

Еще по теме:

  • Уэб и пк гу мвд россии по волгоградской области Руководство ГУ МВД России по Волгоградской области Начальник ГУ МВД России по Волгоградской области генерал-лейтенант полиции Александр Николаевич Кравченко Указом Президента Российской Федерации №1563 от 01.11.08г. на должность начальника ГУВД по […]
  • Развод мосто Развод мосто График разведения мостов "Фонтанка" предлагает читателям график разводки мостов на время навигации 2015 года в Петербурге. C наступлением навигации-2015 мосты Петербурга вышли на новый график разведения. Развод мостов в […]
  • Статья 11 часть 1 коап рф Комментарии к СТ 11.1 КоАП РФ Статья 11.1 КоАП РФ. Действия, угрожающие безопасности движения на железнодорожном транспорте и метрополитене Комментарий к статье 11.1 КоАП РФ: 1. Нормы комментируемой статьи направлены на обеспечение безопасности движения на […]
  • Права потребителя и услуги адвоката Права потребителя и услуги адвоката Автострахование Жилищные споры Земельные споры Административное право Участие в долевом строительстве Семейные споры Гражданское право, ГК РФ Защита прав потребителей Трудовые споры, […]
  • Банковская гарантий гражданский кодекс Банковская гарантий гражданский кодекс Понятие банковской гарантии В силу банковской гарантии банк, иное кредитное учреждение или страховая организация (гарант) дают по просьбе другого лица (принципала) письменное обязательство уплатить кредитору принципала […]
  • Социальные права и свободы человека и гражданина по конституции рф 1993 г Социальные права и свободы человека и гражданина по конституции рф 1993 г 7.2. Классификация прав и свобод человека и гражданина Конституция РФ нормативно не разделяет права и свободы человека и гражданина на какие-либо группы, однако на основе […]